ضرورت اصلاح قوانین 1351 و 1362 نظام بانکداری

بانک مرکزی نقش کلیدی در کنترل نقدینگی، مهار تورم و ایجاد بستر مناسب برای رشد اقتصادی و اشتغال دارد و به همین دلیل افزایش استقلال و اقتدار بانک مرکزی و بازنگری در قوانین مربوطه ضروری است. اندازه واقعی اقتصاد ایران طی بیست سال فقط 36 درصد رشد کرده، یعنی کمتر از یک‌ونیم برابر بزرگ شده است، اما در همین مدت نقدینگی کشور بیش از 10 هزار درصد و سطح عمومی قیمت‌ها بیش از سه هزار درصد رشد کرده که به ترتیب، 102 برابر و 32 برابر شده‌اند! این ارقام، رکود شدید و هم‌زمان با آن تورم گسترده دو دهه اخیر در اقتصاد ایران را به روشنی بازتاب می‌دهند که ضعف در سیستم بانک مرکزی و عدم استقلال کامل این بانک نقش مهمی در تشدید این آمار و ارقام داشته است.

رشد بی‌رویه و بی‌ضابطه بانک‌های خصوصی در کنار ایرادات ساختاری در بانک مرکزی به تورم، رکود شدید و افزایش پایه پولی دامن زده است. درواقع از تأسیس نخستین بانک خصوصی در سال 1380 بیش از دو دهه می‌گذرد و به دنبال آن سونامی تأسیس بانک‌های خصوصی به صورت بی‌ضابطه و فقط با استفاده از رانت و ارتباطات مدیران به راه افتاد. نفس تأسیس بانک‌‎های خصوصی بد نیست و نمی‌توان وجود بانک‌های خصوصی را انکار کرد اما وقتی برای تأسیس بانک خصوصی رقابت شدید وجود داشته باشد و در مقطعی از زمان شاهد رشد قارچ‌گونه بانک‌‎های خصوصی یا بهتر است بگوییم خصولتی باشیم، قطعاً چوب آن را اقتصاد و منافع پولی و مالی خواهد خورد.

متأسفانه در طول این 21 سالی که از تأسیس نخستین بانک خصوصی کشور می‌گذرد و به‌دنبال آن چندین و چند بانک خصوصی دیگر تأسیس شده، اقتدار پولی از حاکمیت به مدیران و سهامداران عمده بانک‌های خصوصی منتقل شد و ضعف عملکردی بانک مرکزی دوره‌ای طولانی از تورم و رکود را به اقتصاد ایران تحمیل کرد.

فقدان بانک مرکزی آگاه، توسعه و مقتدر

در همه کشورهای دنیا بانک‌های خصوصی فعال هستند و خلق پول می‌کنند، اما تفاوت نظام‌های موفق بانکی در دیگر کشورها با نظام بانکداری ایران در این است که پول مخلوق بانک‌ها از طریق بانک مرکزی توسعه‌گرا، آگاه و مقتدر به سمت رونق اقتصادی، گسترش رفاه اجتماعی و تولید هدایت می‌شود. متأسفانه در نظام بانکی ایران به دلیل فقدان بانک مرکزی مقتدر، آگاه و توسعه‌گرا، بانک‌های خصوصی پولی را که خلق کرده‌اند به سمت بنگاهداری، مال‌سازی، مستغلات‌داری، اعطای تسهیلات کلان به اشخاص مرتبط با بانک، واردات غیرضرور و امثالهم هدایت می‌کنند.

این وضعیت، سلطه وسیع بانک‌­ها بر مقدرات اقتصادی کشور را موجب شده و در تعامل با سایر عوامل متعدد، نابسامانی در اقتصاد کشور ازجمله عوامل ساختاری و فرهنگی، تورم مزمن و رکود عمیقی را برای کشور به ارمغان آورده است. بدون تردید، تاب‌­آوری نسبتاً ضعیف اقتصاد کشور در مقابل تحریم ­های ظالمانه و ناکامی حاکمیت در عملیاتی کردن دکترین اقتصاد مقاومتی، معلول غفلت بیست‌­ساله از نظام بانکی است.

پیروی بانک‌های خوب از بانک‌های بد

در صنعت بانکداری که با ضعف‌ها و ایرادات بسیاری مواجه هست، همیشه «بدترین بانک» رهبری سایر بانک‌ها را به‌دست می‌گیرد و در غیاب یک بانک مرکزی آگاه و مقتدر، عملاً بانک‌های دیگر  و حتی بانک مرکزی را به‌دنبال خود می‌کشاند. توضیح این که بانک بد با سرپیچی از قواعد نظارتی بانک مرکزی ازجمله پرداخت سود سپرده بالاتر از حدود مجاز، سهم خود را از صنعت بانکداری توسعه می‌دهد و خارج از حق بزرگ می‌شود. بنابراین سایر بانک‌ها اگر از بانک بد پیروی نکنند، سهم خود را از صنعت بانکداری از دست خواهند داد و مجبور می‌شوند به‌نفع بانک بد، عقب‌نشینی کنند. در ایرانِ دهه هشتاد و نود، دقیقاً همین اتفاق افتاده است. بانک‌های خصوصی نوظهور با سرپیچی آشکار از قواعد و نرخ‌های اعلامی بانک مرکزی، هر روز سهم بیشتری از سپرده‌های مردم را در اختیار گرفتند. در چنین شرایطی اگر یک بانک دولتی یا یک بانک خصوصی سالم می‌خواست منضبط عمل کند و مثلاً به سپرده‌گذاران خود با نرخ مصوب شورای پول و اعتبار سود بدهد، سپرده‌ها از آن بانک خارج شده و به بانک‌های بد کوچ می‌کرد و درنتیجه بانک خوب سهم خود را از کل سپرده‌های شبکه بانکی از دست می‌داد و در معرض زیان و ورشکستگی قرار می‌گرفت.

دقیقاً به­ همین دلیل بود که حتی بانک­‌های دولتی هم در واکنش به رفتار بانک­‌های خصوصی مجبور شدند در این بازی به­ شدت خطرناک برای اقتصاد کشور وارد شوند و کم‌وبیش شبیه بانک‌های خصوصی عمل کنند. رشد سریع برخی از بانک­‌های خصوصی نوظهور تنها به این دلیل اتفاق افتاد که این بانک­‌ها قواعد و نرخ‌های اعلامی بانک مرکزی را به ­سخره بگیرند و با خلق گسترده «پول بانکی» و پرداخت سودهای بالا و غیرقانونی، اعطای تسهیلات به اشخاص مرتبط با بانک و فاقد اهلیت و غیره عملاً رهبری صنعت بانکداری کشور را در اختیار گرفتند. نتیجه این رفتار غیرمسئولانه انتقال حاکمیت پولی از بانک مرکزی به بانک‌­های خصوصی و تبعات خسارت­‌بار ناشی از آن برای اقتصاد ایران در دو دهه اخیر بوده ­است.

پیش‌­شرط قطعی خروج اقتصاد کشور از چرخه انحطاط

برای اینکه بتوانیم از مشکلات کنونی اقتصادی رهایی یابیم باید نظام بانکداری به‌طور ریشه‌ای اصلاح شود، در واقع پیش‌­شرط قطعی خروج اقتصاد کشور از چرخه انحطاط و عقب­‌ماندگی، اصلاح نظام بانکی است. اما اگر وضع موجود صنعت بانکداری همچنان ادامه پیدا کند، به وخامت شرایط در اقتصاد ایران می­انجامد و کشور را با سرعت روزافزون به سمت بحران اقتصادی ­سوق خواهد داد، لذا بدون‌ تردید نخستین گام در مسیر اصلاح نظام بانکی، بازنگری اساسی در قوانین بانکداری کشور است.

در حال حاضر، نظام بانکی کشور با دو قانون اصلی «قانون پولی و بانکی مصوب 1351» و «قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362» اداره می‌شود. از قانون 1351 به عنوان «قانون مادر» نام می‌برند و مشتمل بر موضوعاتی از قبیل تعریف پول ملی، ساختار، وظایف و اختیارات بانک مرکزی و نحوه اداره بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است و قانون 1362 هم به دنبال حذف عقد قرض ربوی از عملیات بانکی و جایگزین کردن آن با عقود شرعی بوده است.

دولت، مجلس و بانک مرکزی اتفاق نظر دارند که قانون مادر با توجه به تحولات گسترده صنعت بانکداری در 50 سال اخیر، تقریباً کارآمدی خود را از دست داده است و قانون 1362 هم که برای ربازدائی از اقتصاد کشور طراحی شده، در چهار دهه گذشته موفقیتی به دست نیاورده، زیرا در زمان تصویب آن و با توجه به تفسیری که آن موقع از اصل 44 قانون اساسی وجود داشت، هنوز بانک‌های خصوصی در اقتصاد کشور متولد نشده بودند و قانون‌گذار با فرض دولتی بودن بانک‌ها، قانون 1362 را تدوین و تصویب کرد. عملاً امروز این دو قانون نیازمند اصلاح اساسی است و باید این اصلاح ابتدا از بانک مرکزی و سپس بانک‌های خصوصی شروع شود.

یادداشت از سعید امینی